“深圳：政府購買服務”透視{2}
對話深圳行政體制改革方案設計者之一馬敬仁
本報首席記者 樊克寧本報記者 蔣錚 周敏 金露 王志鈺
大量公共事務外包出去了
記者：馬教授，我們了解到深圳新一輪改革啟動之前，有些改革早已經在做了，像公共品的市場化。政府通過購買服務，將原來由政府承擔的許多服務職能交給市場去做。我們認為這是一種重要鋪墊，也就是說政府在實施大的改革步驟之前，要先清除一些負擔，那些自己做不了的事情就不要做了，為改革的輕裝上陣掃清道路。
馬敬仁（深圳大學管理學院教授）：情況正是這樣。深圳最早是從園林、綠化、環保、環衛等距離政府權力中心比較遠的公共事務開始外包、委托、購買的；接著搞了機關事務管理局的后勤社會化，慢慢發展成為公共品市場化和社會化這樣的趨勢，從公用事業水電氣開始，到民營醫院、民辦學校、政府培訓機構……從2001年試點到現在的改革，大量公共事務委托外包給非政府的機構，全部都社會化了，深圳是做得比較超前的。
事情正從無序到有序
記者：可是老百姓還不太信任由市場提供的公共品，時而聽到一些聲音在質疑公共服務的數量和質量。而另一方面購買公共品本身也存在問題，比如社工或物業公司抱怨政府購買公共品的價格偏低。
馬敬仁：這恰恰正是我們要做的事情。從無序到有序，在混亂中構建一個公共品的結構。從深圳的情況看，首先是立法。今年在討論這個問題，包括公共物品的標準價格、社工制度的規范，比如基本公共服務是怎樣的？哪些人需要政府安排社工，哪些人不應有社工，這些都需要有很具體、細致的法律規定。公共品這一塊，市場化、社會化發展速度非常快，已經建立起了比較完善的公共財政體系，公共財政部門“以事定費”，就是根據事情確定費用，先看看這個事情我有沒有，有的話就政府供給，沒有的話（比如社工）就購買。目前總體上來看，我感覺深圳的做法還是有一定的領先性。
改革是“被形勢推到這一步了”
記者：在深圳的公共品市場化方面，政府購買社工服務已經做得比較成熟，似乎政府也有意培育了這一公共品的市場化。但是有的就不是政府培育的，比如西鄉街道將“大城管”服務職能交給物業公司，它的出現好像是迫于無奈？有點像改革開放早期農民偷偷搞土地承包制，是從基層自發產生的？
馬敬仁：對，它不是政府事先設計好的，而是自發的，是沒有辦法的辦法，政府實在做不過來了，它被形勢推到這一步了。
記者：為什么會想到讓物業同城管這兩種職能對接？
馬敬仁：要說城管本身，從體制上來說也是矛盾的產物，它不具有執法的資質，實際上跟物業在身份上是一樣的，只不過因為它有政府背景，背后是城管局、執法辦，而物業公司真正是以市場為主體，所以看起來有區別。也就是說，在市場化程度上，城管離市場遠了點，而物業就是市場，它們是可以做同一件事的。
記者：您認為西鄉提供的最重要的經驗是什么？
馬敬仁：就是它把物業管理的方式方法引進來。過去政府執法的成本很高、效率不高，小商販很大程度上是以麻雀戰的方式存在，但是物業人員就不同，他可以跟商販、居民有平等的溝通，因為你是他的客戶，這同城管居高臨下地執法，心態是不一樣的。你把城管的職能包給物業，既增加和諧指數，又可以降低管理成本，還可以解決政府管事過多、過泛、質量低的問題。現在市民滿意，效果好，滿意度還高。西鄉是一個很好的嘗試。
如何制約過程中的權錢交易
記者：物業公司畢竟不是政府機構，一般的事務還好辦，如果發生危及社會治安之類的事件，光靠物業公司可能還是有問題吧？
馬敬仁：在城管這一塊，我們覺得可以在事務上作一些分流，一部分事務可以交給警察，比如那些風險比較大的，危及到人身安全的事務。與此相適應，就必須提出一個大警察制度的問題，必須成立類似城管警察、市場警察的隊伍。而日常的管理，尤其是面對小商販、路面、市容市貌的這些管理，物業公司完全可以去做，只要能夠跟警察、消防機構有一個好的合作關系，建立一個聯動的關系就可以了。
記者：將城管職能外包需要經過怎樣的程序？會不會有企業因跟街道政府關系好，就得到這個項目，怎樣制約權錢交易的行為？
馬敬仁：政府購買服務、外包還是正在探索中。很多企業開始時還覺得這種事情有風險，可能出力不討好。所以剛開始時我認為不需要很急地去規范，可以探索。你想這些商販或其他人員，連城管都頭痛，都搞不好，物業公司自己能不能管得好？這里涉及到供應商的資質問題。所以首先要考慮的是資質認證需要規范化，還要有一個相對的適度的競爭機制，比如采取公開招投標的方式。我們有一些很成熟的辦法，可以很快地加以解決。然后就是監管，限制權利的濫用，再一個就是社會監督。社會監督將來的空間很大，國外是這樣做的：在居民中聘請監督員，監督員每個月寫一份評價報告，就可以免付管理費。
走出這一步是不能回頭了
記者：政府購買服務，是面向市場購買的，但市場天生是逐利的，比如房產局把文件打印工作交給市場去做，結果價格很高，老百姓感覺這個公共品變味了。政府在購買公共服務的過程中，怎么約束企業的逐利本能？
馬敬仁：如果是純粹的公共物品，一般由政府提供，是不允許盈利的。那么準公共物品就有一定的利潤空間，但是有限制，一般是8%-10%，就是說你的福利也就是10%左右；最高是15%，但是就要征收一定的稅費了。一般來說做公共品的提供商，有很穩定的收入，客戶非常穩定，可以旱澇保收，即使除了成本只有5分利，那也相當不錯了。所以，政府要限制它的利潤，同時要公開它的利潤，要讓社會監督它的利潤收入的狀況，監管需要透明。我們現在面對的問題是，會計系統，社會的信用系統這一塊能不能建設起來，這是一個難點。比如做假賬如何應對？我們可以設想，將來公共品的外包、購買也可以采取全程電子跟蹤服務和監管，寓管制于服務之中。
記者：香港在公共服務這一塊很大程度上利用了社會中介組織去做。
馬敬仁：香港的公共服務程度也是世界上最高的之一。很重要的一條，香港有一個發達的社會自治系統。而我們是什么事情都要政府出面，顯得政府天天都有做不完的事。也就是說，香港的公共品的市場主體，也就是公共品的生產和供給主體非常繁多。我們現在的這個主體還非常有限，在購買服務方面就顯得市場不夠發達。等這個市場主體企業多了，競爭多了，政府就能有更多選擇權，公眾的受益也會大了。
記者：就是說走出這一步是不能回頭了的。
馬敬仁：沒錯，再過十年你會看到琳瑯滿目的公共物品的市場。
