所有的政府購買公共服務最終都要通過合同來實現。合同訂立程序是否規范，直接決定著購買公共服務的質量。

　　前提條件不可不知

　　任何國家在決定授予公共服務承包合同時，都應該在充分認識公共服務合同特點的基礎上，結合本國國情，認真把握授予公共服務合同的前提條件。筆者認為，這些前提條件包括授予合同的動因、外包的可能后果、是否達成外包共識等事項。

　　具體說來，授予公共服務合同的動因主要包括節約財政資金、回應民眾需求、提高公共服務質量、促進公平競爭等等。正如美國學者詹姆斯·M ·菲里斯所言：一個常年處于財政困境中的政府部門可以把政府購買公共服務作為最佳選擇，因為潛在的財政資金節約是一個重要的激勵因素。此外，部分公共部門工作人員工作效率不高、服務不好也是一些國家進行合同外包的重要原因。

　　一項公共服務是否適合外包必須充分考慮到可能的風險問題。這些問題通常包括政治性影響、法律性規范、行政職能重點以及服務質量水平等等。這些因素決定了公共服務外包的底線，即明確哪些具體活動適合納入承包合同的范圍。

　　公共服務的外包還必須達成共識。不管是在發達國家，還是在發展中國家，具體實施部門達成共識和更高層領導的認可是必不可少的。研究公共政策制定及行政決策行為的專家們認為，所有的行政決策都必須由高層推進，才能順利實施。

　　為此，著名學者薩瓦斯總結了政府購買公共服務必須滿足的六個條件：其一，領導者掌握新理念，倡議行動并提供激勵；其二，有效管理者樂于將這一倡議付諸行動；其三，財政拮據或者其他原因迫使相關機構重新審視其履行職能的方式；其四，合同承包有可能帶來資金節約和其他效益，同時不降低服務水平和服務質量；其五，合同承包具有政治可行性，即充分考慮公共雇員和受益人的影響力；其六，特定事件使得相關機構無法維持現狀，于是變革不可避免。當然，薩瓦斯是基于美國聯邦制下的各級政府而言的，許多條件并不一定與中國的單一制政治體制相適應。

　　促進競爭是永恒目標

　　公共服務的合同訂立與工程、貨物的合同訂立一樣，促進訂立合同過程中的充分有效競爭是一個永恒的目標。但是，由于公共服務采購的特殊性，加之不同國家公共服務市場的發育狀況參差、非政府組織的成熟程度各異、政府購買公共服務的意識能力不同，在現實情況制約下，要達到絕對的公平、公正和公開競爭是不現實的。筆者了解到，即使是在美國、英國等發達國家，也同樣面臨著公共服務供應商不足或不愿意參與競爭的問題。這其中既有潛在供應商因不愿和政府部門打交道而不參加投標的情況，也有為防政府部門拖沓而造成自己損失因此報價較高的情況。

　　從美國公共服務合同的競爭情況看，各州法律規定的公共服務外包方式不盡相同，可以說，促進購買公共服務競爭絕不意味著所有的公共服務合同的訂立都必須采取公開招標方式，但應基于公共服務合同性質、內容等，再結合不同地區的實際情況去選擇不同的采購方式。筆者認為，由于公共服務的復雜性和模糊性，邀請招標、競爭性談判應該成為合同訂立的最主要方式。不過，盡可能地采用各種方法吸引潛在供應商參加競爭，是公共服務合同訂立過程中的重要任務。對于像中國這樣私人社會組織還不夠發達，還不能夠承接很多公共服務的情況，公共服務合同內包應該成為合同外包的補充。換句話說，對于這種合同內包或稱管理者參與的競爭”，應盡可能地保證其與私人企業在公平的基礎上進行公開競爭。當然，還可考慮對同一服務項目進行分階段或分內容分解，可以由幾個私人機構或者內設機構分別承包。這樣，既可以保證充分競爭，又能起到相互監督的作用。

　　規范合同訂立程序

　　薩瓦斯在研究美國等發達國家的購買公共服過程之后，分析得出公共服務合同簽約過程中共有十二個步驟，即：考慮實施合同外包，選擇擬外包的服務，進行可行性研究，促進競爭，了解投標供應商意向和資質，規劃雇員過渡，準備招標合同細則，進行攻關活動，策劃管理者參與的競爭”，實施公平招標，評估標書和簽約，監測、評估和促進合同的履行。不難看出，為了保證公共服務合同公平公正地訂立，合理科學的程序是不可或缺的。除了以上薩瓦斯所列舉的基本步驟外，對于中國而言，還必須做到充分的采購信息公開。

　　我國正在構建服務型政府，各行各業也正在加速搭建信息系統，在此背景下，筆者認為，購買主體有針對性向潛在的供應商推送信息已成為下一步改革的重點。

　　合同訂立前，確保潛在供應商對于合同內容清楚而全面地了解也是合同訂立的重要步驟。這就要求公共服務合同條款除必須具備一般合同的基本要求外，(即要包括合同當事人、服務事項、服務質量、服務費用、雙方的權利義務、合同期限、違約責任)，還要在服務質量的監測、服務頻次、服務成本與效果等方面進一步細化。

　　考慮到承接公共服務企業的特點，通俗的語言表達、準確的任務描述也是非常重要的。

　　公共服務合同的詳細條款中還有一個較為敏感的問題，就是支付合同款項問題。這里包括付款方式、通貨膨脹、計價的方式等內容。尤其是通貨膨脹問題，合同應該予以充分考慮。在美國、英國等發達國家中，曾經出現過公共服務承包商聯合商會、員工等一起向政府或者發包人提出提高價格或者降低質量的情況，以解決承包商的員工工資上漲的壓力。這種情況在任何國家都有可能出現。因此，在合同條款中，應該詳細規定通貨膨脹情況下如何處理的問題。