作為公共服務(wù)的集中提供者，政府有著基于組織內(nèi)部科層體系發(fā)揮公共性職能，即通過(guò)內(nèi)包方式提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)。但自20 世紀(jì)后半期開(kāi)始，在一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革之后，政府純粹依靠自身力量滿(mǎn)足所有公共服務(wù)需求變得難以為繼，外包日漸成為現(xiàn)代政府公共性職能實(shí)現(xiàn)的重要途徑。外包指組織在自身資源有限或自身資源利用不經(jīng)濟(jì)的情況下，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)整合和利用外部?jī)?yōu)勢(shì)資源，以降低組織運(yùn)作成本、提高組織效率，從而保留并充分發(fā)揮自身核心競(jìng)爭(zhēng)力的一種戰(zhàn)略安排。當(dāng)前有關(guān)電子政務(wù)外包的研究主要有四種研究取向: 電子政務(wù)外包的價(jià)值分析、模式分析、風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略分析、過(guò)程與配套工程分析。這些研究集中分析了電子政務(wù)外包的優(yōu)勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出了各自的實(shí)現(xiàn)策略，但卻忽視了一個(gè)重要問(wèn)題，即作為一種市場(chǎng)化的服務(wù)提供方式，電子政務(wù)外包和企業(yè)IT 外包是否存在區(qū)別? 這些區(qū)別對(duì)于外包的策略選擇和實(shí)現(xiàn)是否有影響? 政府外包是市場(chǎng)行為，同時(shí)也是公共性行為，在以政府為主體的信息化外包過(guò)程中，有著更復(fù)雜的公平、公正等公共性需求而不能簡(jiǎn)單地追求效率和經(jīng)濟(jì)。因此，公共性視閾下的電子政務(wù)外包過(guò)程將與一般外包不同而展現(xiàn)出自身的公共性特征。

　　一、電子政務(wù)外包的多元?jiǎng)右?/strong>

　　(一) 費(fèi)用壓力迫使電子政務(wù)外包。由于政府的公共性特征，其職能發(fā)揮受稅收政策和組織效益的影響相比企業(yè)小，但其預(yù)算支出所受到的管控則遠(yuǎn)較企業(yè)嚴(yán)格。通過(guò)信息化外包，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，而不必從基礎(chǔ)項(xiàng)目開(kāi)始全程投入，所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目將不再集中在投資耗費(fèi)而更多地體現(xiàn)為運(yùn)行開(kāi)支，通過(guò)外包靈活實(shí)現(xiàn)了信息化公共服務(wù)合同購(gòu)買(mǎi)，從而避免了數(shù)額巨大的初始投資，一次性預(yù)算支出的縮減也使得電子政務(wù)項(xiàng)目更易為公眾以及預(yù)算審批機(jī)構(gòu)認(rèn)可。此外，相較于內(nèi)包式的電子政務(wù)自建方式，外包能夠在更廣泛的視野內(nèi)融資，企業(yè)內(nèi)部的資金審批、項(xiàng)目應(yīng)用以及預(yù)算安排也比政府更為有效。同時(shí)，在既定的預(yù)算規(guī)模下，通過(guò)電子政務(wù)外包在更大范圍內(nèi)整合優(yōu)勢(shì)資源，利用專(zhuān)業(yè)化的信息技術(shù)平臺(tái)和人員優(yōu)勢(shì)能產(chǎn)出更為快速有效的公共服務(wù)，從而提升公共費(fèi)用支出的運(yùn)行效益。例如，美國(guó)的亞利桑那州汽車(chē)營(yíng)業(yè)執(zhí)照發(fā)放外包給IBM 公司，IBM 公司全額出資，負(fù)責(zé)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、硬軟件購(gòu)買(mǎi)、系統(tǒng)集成及建成后的運(yùn)行和維護(hù)，居民在線(xiàn)申領(lǐng)駕駛執(zhí)照，申請(qǐng)平均時(shí)間由原來(lái)的45 分鐘縮短為3 分鐘，大大提高了工作效率。IBM 公司從每本執(zhí)照服務(wù)費(fèi)中抽取1 美元，州政府未投入就實(shí)現(xiàn)了該項(xiàng)業(yè)務(wù)的電子化，發(fā)放每本駕照的辦公費(fèi)支出成本也由原來(lái)的66 美元降至16 美元。［1］

　　(二) 就業(yè)促進(jìn)推動(dòng)電子政務(wù)外包。電子政務(wù)外包所實(shí)現(xiàn)的信息化公共服務(wù)的靈活提供，使得政府不再需要雇傭大量的技術(shù)人員參與信息化系統(tǒng)的自辦自管，從而大幅度削減了信息化帶來(lái)的公共部門(mén)長(zhǎng)期的持續(xù)的相關(guān)人員的費(fèi)用。表面上看外包似乎減少了就業(yè)崗位并在促進(jìn)就業(yè)方面于政府于不利，實(shí)際上面向市場(chǎng)尋求更為專(zhuān)業(yè)的信息化服務(wù)的外包方式是將技術(shù)就業(yè)的政府內(nèi)部市場(chǎng)擴(kuò)大到更大范圍的社會(huì)市場(chǎng)。電子政務(wù)項(xiàng)目在社會(huì)范圍內(nèi)采購(gòu)和尋求公共服務(wù)合作為信息化市場(chǎng)創(chuàng)造了更多商機(jī)的同時(shí)也為該專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。另外，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，兼業(yè)型信息化建設(shè)模式十分普遍，相關(guān)信息化服務(wù)提供者往往身兼辦公室文員、通訊員或資料檔案員等多重職能，通過(guò)信息化外包可以使其更關(guān)注政務(wù)性職能，同時(shí)也在電子政務(wù)技術(shù)性領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　(三) 公共需求誘發(fā)電子政務(wù)外包。通過(guò)外包方式實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，政府能夠迅速將信息技術(shù)發(fā)展成果應(yīng)用到公共服務(wù)過(guò)程中，從而及時(shí)有效地滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的豐富的公共服務(wù)需求。外包企業(yè)在信息技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用上因其專(zhuān)業(yè)性與市場(chǎng)化而具有明顯優(yōu)勢(shì)，政府只需及時(shí)搜集反饋公眾相關(guān)公共服務(wù)需求，就能夠通過(guò)外包合同在短期內(nèi)獲得相應(yīng)的可操作的公共服務(wù)，如果交之政府傳統(tǒng)科層體系，則須經(jīng)過(guò)層層審批、再投資建設(shè)、再試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)，然后才能向公眾提供，這一過(guò)程往往要數(shù)月乃至數(shù)年，由具備專(zhuān)業(yè)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)的外包企業(yè)，只需幾周甚至幾天的時(shí)間。隨著電子政務(wù)外包服務(wù)市場(chǎng)的完善，一些大型的外包服務(wù)企業(yè)已經(jīng)建立起成型的政府公共服務(wù)信息化模塊，當(dāng)建立外包聯(lián)系的相關(guān)政府部門(mén)向服務(wù)商提出服務(wù)需求時(shí)，服務(wù)商只需在自身的服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)為特定政府部門(mén)開(kāi)通相應(yīng)通道就能實(shí)現(xiàn)，往往只需數(shù)小時(shí)甚至幾分鐘。例如，美國(guó)的National Information Consortium 擁有約7000 個(gè)電子政務(wù)服務(wù)的功能模塊，涵蓋從在線(xiàn)繳稅到人生安全保險(xiǎn)等等，可以根據(jù)需要隨時(shí)向發(fā)包政府部門(mén)開(kāi)通服務(wù)。［2］

　　(四) 技術(shù)彈性刺激電子政務(wù)外包。電子政務(wù)的初始動(dòng)力源自于經(jīng)費(fèi)的節(jié)省及人員的裁減，但隨著以Web2. 0 為標(biāo)志的下一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)外包提升電子政務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃能力和技術(shù)彈性，成為目前政府在信息化服務(wù)領(lǐng)域的新焦點(diǎn)。通過(guò)電子政務(wù)外包，政府組織一方面降低了自建自管內(nèi)包模式在預(yù)算、人事管理及信息技術(shù)飛速發(fā)展下的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)合同方式將這些風(fēng)險(xiǎn)移交給相關(guān)外包企業(yè)攻克。另一方面，政府公務(wù)人員與企業(yè)技術(shù)人員在信息化外包過(guò)程中的持續(xù)合作，公務(wù)人員即使不親手從事技術(shù)化操作也能夠掌握諸如技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)、信息化績(jī)效等關(guān)鍵信息。同時(shí)，政府通過(guò)電子政務(wù)外包分享專(zhuān)業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)資源和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，也可以增強(qiáng)其在信息化建設(shè)中的預(yù)見(jiàn)水平，并提升相關(guān)政策規(guī)劃的彈性與戰(zhàn)略管理能力。

　　二、電子政務(wù)外包的公共性特征

　　薩瓦斯曾在20 世紀(jì)70 年代初首次提議通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序雇用私人公司承包市區(qū)環(huán)衛(wèi)工作以提高工作績(jī)效，當(dāng)時(shí)這一提議被視作異端遭到社會(huì)的激烈抨擊。然而時(shí)至今日，包括電子政務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)公共服務(wù)都不同程度地掀起了外包的熱潮，外包在公共服務(wù)領(lǐng)域的盛行表現(xiàn)出公眾對(duì)公共服務(wù)個(gè)性化、效率化和專(zhuān)業(yè)化的企盼，以及外包這一靈活的公共服務(wù)提供方式對(duì)上述企盼的契合優(yōu)勢(shì)。但是，公共服務(wù)畢竟不同于一般的商業(yè)服務(wù)，公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品具備非競(jìng)爭(zhēng)與非排他等基本特性，公共服務(wù)的必須性、公用性等特征也要求提供者在關(guān)心效率、經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更傾向于照顧社會(huì)公益與公平，即使是信息化時(shí)代的電子政務(wù)服務(wù)也概莫能外。因此，電子政務(wù)的外包過(guò)程，不能完全等同現(xiàn)有企業(yè)的IT 外包活動(dòng)而必須展現(xiàn)出其基本的公共性特征:

　　(一) 外包目的的公益性。作為公共性的集中體現(xiàn)，電子政務(wù)外包過(guò)程中的公益性規(guī)定了信息化公共服務(wù)的本質(zhì)功能和責(zé)任基礎(chǔ)。電子政務(wù)在技術(shù)上作為一種基于信息網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字化公共服務(wù)方式，在服務(wù)效率、經(jīng)濟(jì)性等方面獲得了跨越式發(fā)展，但其面向公眾提供公益性服務(wù)的公共性本質(zhì)沒(méi)有改變。因此，電子政務(wù)外包作為一種專(zhuān)業(yè)的高效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性供應(yīng)方式并不是將公共服務(wù)項(xiàng)目簡(jiǎn)單地作為一種商品打包出售，更不像某些批評(píng)者所誤解的那樣是一種政府甩信息化包袱”的手段，而是利用市場(chǎng)資源與專(zhuān)業(yè)企業(yè)的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)而高效地發(fā)揮公共服務(wù)的本質(zhì)功能。所以，雖然服務(wù)方式和具體提供者有所不同，但外包后的信息化公共服務(wù)的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)仍然是滿(mǎn)足公共性的要求，必須平等、有效、公開(kāi)而體現(xiàn)其公益性特征。

　　(二) 外包內(nèi)容的限定性。隨著外包實(shí)踐的成熟，越來(lái)越多的電子政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目采用外包方式加以建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至在一些地方出現(xiàn)了地區(qū)所有電子政務(wù)項(xiàng)目整體外包的實(shí)例。但正如信息技術(shù)不能完全代替人主動(dòng)性一樣，外包也不能解決電子政務(wù)建設(shè)與實(shí)踐中的所有問(wèn)題而實(shí)現(xiàn)一包就靈”。作為一種政府職能的實(shí)現(xiàn)方式，外包更多關(guān)注的是政府服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的多樣化，而包括管制、管理在內(nèi)的其它政府職能及其信息化條件下的發(fā)揮，則不能簡(jiǎn)單通過(guò)合同方式和市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)。此外，因政務(wù)服務(wù)的公共屬性以及公共信息的特殊價(jià)值，電子政務(wù)外包時(shí)還必須考慮政治、社會(huì)等諸多方面的影響，如電子政務(wù)項(xiàng)目在可能涉及主權(quán)、國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私等方面時(shí)，其外包的立項(xiàng)、招標(biāo)等過(guò)程就會(huì)面臨更為嚴(yán)格地甄別而必須報(bào)之以更謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　(三) 外包方式的規(guī)制性。政府是依法設(shè)置并依法行使國(guó)家行政權(quán)力的法定組織，是負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)，政府職能的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)方式等必須以國(guó)家法律法規(guī)為指導(dǎo)才有被社會(huì)承認(rèn)的法律效力。政府在選擇外包方式實(shí)現(xiàn)信息化公共服務(wù)職能時(shí)，就必須考察該項(xiàng)公共服務(wù)的外包是否有法律規(guī)章的支持，忽略法律規(guī)制而出現(xiàn)信息化外包的泛化乃至是濫用，則很容易被社會(huì)公眾認(rèn)為是政府在甩包袱，使外包后的公共服務(wù)提供主體喪失其公共性本質(zhì)進(jìn)而失去其合法性。因此，在電子政務(wù)外包的過(guò)程中，即使服務(wù)的直接提供者發(fā)生轉(zhuǎn)變，但其提供方式和過(guò)程也還必須滿(mǎn)足作為公共服務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)制要求而展現(xiàn)其對(duì)公益、公平等的尊重與維護(hù)，其服務(wù)過(guò)程與效力才能得到應(yīng)有的合法性認(rèn)同。

　　三、公共性視角下的信息化外包影響要素

　　(一) 政府政策影響。電子政務(wù)外包是一項(xiàng)基于費(fèi)用與人員考量的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)行為，并帶來(lái)政府職能的調(diào)整以及政府與市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)換，從而引發(fā)有關(guān)政府功能、職責(zé)等政策層面的討論。

　　因此，政府的政策能力與政策表現(xiàn)對(duì)電子政務(wù)外包存在直接影響。首先，在外包的招標(biāo)過(guò)程中，由于政府公共性所引發(fā)的對(duì)于政府政策的廣泛關(guān)注使得電子外包的決策定案與外包商的選擇更復(fù)雜同時(shí)也更具有剛性，除去基本的有關(guān)效率經(jīng)濟(jì)等一般需求外，政府電子政務(wù)外包通常還必須滿(mǎn)足公平、正義等更高層次的要求。其次，政府的支出往往受限于以年度為計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算政策，在電子政務(wù)外包過(guò)程中，一次性支出過(guò)大很容易導(dǎo)致外包計(jì)劃被否決，而按年度的預(yù)算追加則為外包企業(yè)和政府之間的長(zhǎng)期合作增加了諸多的變數(shù)，同時(shí)也因按年度的資金投入而人為地增加了商談成本。再次，政府決策過(guò)程的復(fù)雜性影響到電子政務(wù)外包的實(shí)現(xiàn)，其中既有基于信息技術(shù)的數(shù)字鴻溝、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，也有包括弱勢(shì)群體、信息權(quán)力與權(quán)益、公眾隱私等政治和社會(huì)問(wèn)題。再次，在政府政策實(shí)施過(guò)程中還存在著政府換屆以及領(lǐng)導(dǎo)人更換等變數(shù)，這些都增添了電子政務(wù)外包的不穩(wěn)定性從而影響到市場(chǎng)手段良性效益的發(fā)揮。

　　(二) 法律環(huán)境影響。法律作為社會(huì)公平和正義的集中體現(xiàn)而在實(shí)踐中規(guī)制著政府行為。在電子政務(wù)外包過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)由于對(duì)公眾直接負(fù)責(zé)而擁有比政府部門(mén)更直接的公共性追求。在立法機(jī)關(guān)看來(lái)，將公共服務(wù)交由企業(yè)提供特別是整體性的外包是一種對(duì)社會(huì)公平的侵蝕，于是其立法行為中普遍表現(xiàn)出阻礙公共服務(wù)外包的保護(hù)性趨勢(shì)。美國(guó)加州議會(huì)就曾立法否決該州外包法律顧問(wèn)服務(wù)的提案。［3］雖然在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響和推動(dòng)下，顧客導(dǎo)向和公共服務(wù)主體多元化開(kāi)始為更多的立法者和政治領(lǐng)導(dǎo)人所認(rèn)同，然而人們對(duì)于政府的核心業(yè)務(wù)是否可以整體外包仍存在不同意見(jiàn)，而關(guān)于什么是政府的核心業(yè)務(wù)? 其在電子政務(wù)過(guò)程中有哪些表現(xiàn)? 目前尚無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此，出于對(duì)政府一包了之”從而影響服務(wù)公共性的顧慮，在目前的信息化外包實(shí)踐中仍然存在著明顯偏向于政府內(nèi)包的保護(hù)性規(guī)制氛圍。

　　(三) 文化因素影響。不同社會(huì)文化環(huán)境下，人們對(duì)政府公共性職能及其發(fā)揮有不同理解，這在如何對(duì)待外包這一新型公共服務(wù)提供方式上有著直觀的體現(xiàn)。在各地電子政務(wù)建設(shè)和實(shí)踐中，長(zhǎng)期施行保姆型政府治理方式的地區(qū)，一夜之間推行電子政務(wù)外包很容易受到社會(huì)及公眾的誤解，被認(rèn)為是一包了之”推卸公共責(zé)任的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們習(xí)慣于委托服務(wù)，更容易接受電子政務(wù)服務(wù)的外包。此外，當(dāng)參與外包的服務(wù)商涉及到跨國(guó)企業(yè)時(shí)，文化的影響力則更為明顯，表現(xiàn)突出的是社會(huì)文化中的國(guó)家主義與民族主義情節(jié)。由于政府依托國(guó)家所持有的主權(quán)特征，使得政府公共服務(wù)的跨境外包很容易被社會(huì)公眾認(rèn)為是對(duì)主權(quán)的威脅，反應(yīng)尤為激烈的是國(guó)內(nèi)的民族企業(yè)。與此同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)信息對(duì)于國(guó)家和政府治理的特殊意義，境外企業(yè)透過(guò)外包對(duì)國(guó)家政務(wù)流程的窺探甚至參與，也引發(fā)了社會(huì)有關(guān)國(guó)家信息安全的擔(dān)憂(yōu)。由此，境外的外包企業(yè)即使擁有更成熟的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)積累，也很難與境內(nèi)外包服務(wù)商進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，并且這種社會(huì)文化影響已經(jīng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)的努力以法律形式固定下來(lái)，而確保公共服務(wù)外包及相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中優(yōu)先關(guān)照甚至只能選擇民族企業(yè)。

　　(四) 部門(mén)利益影響。政府業(yè)務(wù)的復(fù)雜性使得一個(gè)完整的公共服務(wù)流程通常涉及到多個(gè)部門(mén)。因此在電子政務(wù)外包過(guò)程中，還必須考慮同一業(yè)務(wù)流程所涉及的不同業(yè)務(wù)部門(mén)的需要及偏好。外包發(fā)起部門(mén)和外包服務(wù)商必須與流程涉及的每一個(gè)部門(mén)進(jìn)行商談以使外包后的信息化服務(wù)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。此外，由于公共服務(wù)提供的政府集中會(huì)帶來(lái)某些服務(wù)或者行業(yè)的政府壟斷，通過(guò)外包方式將電子政務(wù)公共服務(wù)交由外包服務(wù)商運(yùn)營(yíng)，會(huì)被看成是對(duì)政府部門(mén)壟斷地位的挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響到部門(mén)存在的價(jià)值前提，于是諸多政府部門(mén)在電子政務(wù)外包特別是整體性外包時(shí)往往持保守態(tài)度。

　　(五) 信息化水平影響。電子政務(wù)外包是政府出于技術(shù)、資金考慮而選擇的一種在全社會(huì)集中優(yōu)勢(shì)資源提供公共服務(wù)的方法，但并不表明政府在信息化外包過(guò)程中就可完全放棄自身的信息化知識(shí)技能。自身信息能力的缺失會(huì)使政府在信息化外包的招標(biāo)、合同商談以及服務(wù)監(jiān)管中失去與外包服務(wù)商的對(duì)話(huà)能力，進(jìn)而喪失信息化公共服務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)性，在外包合同與實(shí)踐中處于弱勢(shì)。通過(guò)外包政府從復(fù)雜的信息化技術(shù)實(shí)操工作中超脫出來(lái)，但政府組織及其工作人員自身的信息化知識(shí)體系和對(duì)信息技術(shù)的認(rèn)識(shí)水平，仍然對(duì)電子政務(wù)外包的成效有重要影響。