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公共政策評估的方法論：價值判斷還是技術(shù)分析？

如同政策制定和政策執(zhí)行的改進一樣，政策評估理論也在不斷地發(fā)展和進步,而每一次的理論推進，都是對既有評估理念和方法的革新、充實和完善。總體來看，現(xiàn)代評估理論大體經(jīng)歷了價值評估、技術(shù)評估、系統(tǒng)性評估以及響應(yīng)式評估等幾個主要階段，每個階段的轉(zhuǎn)化都是與對政策評估性質(zhì)和功能認識的逐步深化密切聯(lián)系的①。

政策評估實踐雖然十分久遠，但是系統(tǒng)化、科學(xué)化的政策評估卻是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物。如同古、近代政策評估一樣，現(xiàn)代政策評估也是實踐發(fā)展的產(chǎn)物;它的產(chǎn)生不是源于理論家和學(xué)者的書齋式規(guī)劃，而是實踐發(fā)展直接推動的結(jié)果。因此，在學(xué)科發(fā)展方面，它的方法論構(gòu)建要早于基礎(chǔ)理論體系的形成。事實上，現(xiàn)代政策評估的產(chǎn)生就是從對政策評估方法論的探討和爭論開始的。從起源和發(fā)展過程看，現(xiàn)代政策評估從一開始就存在兩種范式之爭,即在方法論方面,政策評估的性質(zhì)究竟是一種價值判斷還是一種技術(shù)分析始終存在分歧。

一般而言，傳統(tǒng)政策評估更為重視價值判斷，認為實現(xiàn)公平與正義是政策評估的本源功能。在這一范式的主導(dǎo)下，相關(guān)政策評估實踐往往集中于政治層面的評估,集中于公共政策在社會價值方面的評價。持這種觀點的學(xué)者認為,不首先澄清政策評估中的價值問題，進而弄清公共政策的正當(dāng)性、公平性和社會性，而局限于技術(shù)層面去評估政策效果，無異于本末倒置，在方法論方面會迷失方向，拋棄了政策評估本應(yīng)秉持的人本主義原則。因此,有必要對政策評估追本溯源，強調(diào)價值評估的重要性，凸顯公共政策的政治性。E.R豪斯(E.R.House)指出：“政策評估的本質(zhì)，基本上是一種政治活動,除了為決策者提供服務(wù)外,也在進行資源的再分配以及決定由誰合理地得到什么，其主要意義在于分配社會的基本財貨。因此，它不但是一種理念的陳述，更是一種關(guān)于分配的社會機制,而這正是我們企盼的政策評估的制度型的地位。評估不應(yīng)當(dāng)只是真實的，它更應(yīng)當(dāng)是正義的，目前的評估構(gòu)架不論其真實價值如何，都應(yīng)在不同的程度回應(yīng)正義,更何況，正義本身就是政策評估應(yīng)該考慮的一項重要的標準。”①顯然,持這種觀點的人更為強調(diào)政治原則在政策評估中的特殊重要性，有一些學(xué)者還提出了“政治評估”(PoliticalEvaluation)的概念，以與“政策評估”(PolicyEvaluation)相區(qū)別。也正是由于這種區(qū)別的存在，使政治性的價值評估重新歸入了傳統(tǒng)政治學(xué)的研究視野，而“政策評估”(PolicyEvaluation)則邁上了技術(shù)性評估的軌道，并在對專業(yè)性評估的強大社會需求推動下得到快速的發(fā)展。

持技術(shù)評估觀點的學(xué)者為數(shù)眾多，他們認為,現(xiàn)代政策評估雖然不排斥價值評估，有時甚至將價值評估置于技術(shù)評估同等重要的地位，但是它與政治評估的出發(fā)點卻有著明顯的不同。政治評估要求在評估階段和政策制定階段一樣,必須帶著一定的價值偏好，充分體現(xiàn)政策評估的公平性和正當(dāng)性o但是,在技術(shù)性評估學(xué)派看來,政策評估雖然應(yīng)該進行必要的價值評估，但是并非一定要將評估主題的價值傾向體現(xiàn)在評估過程中,而是應(yīng)秉持價值中立的態(tài)度，對公共政策本身的價值傾向進行評估，從而得出相應(yīng)的結(jié)論。特定的價值導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在政策制定階段，是政治家的責(zé)任，而非政策評估者的使命。況且,在現(xiàn)代社會條件下,人們對價值觀的認識也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，不同個體之間,同一個體的不同發(fā)展階段之間，價值觀都有可能存在差異、發(fā)生變化。因此，試圖整合和追求統(tǒng)一的或一致的價值觀念既是不現(xiàn)實的，也是不可行的。

在這種評估理念的主導(dǎo)下，在行為主義思想的影響F,后期的政策評估行為力圖擺脫傳統(tǒng)政治學(xué)“價值評估”思想的束縛，而逐步走上了技術(shù)性評估的軌道。它在評估實踐中更多的關(guān)注與技術(shù)層面和事實層面的分析,并在此后的發(fā)展中逐步成為政策評估的主流范式，并被稱為技術(shù)評估學(xué)派。政策評估技術(shù)學(xué)派主張應(yīng)用實證技術(shù)方法以分辨政策目標的設(shè)定和政策結(jié)果之間的對應(yīng)關(guān)系,進而把可以驗證性地確定政策的實價效果作為政策評估的主旨。在這種政策評估的范式中，其分析的側(cè)重點主要集中于效率、效能、效益一類的問題上，并選擇了政策執(zhí)行評估、政策效果評估、政策影響評估作為政策評估的主要對象。

但是,在近年來的政策評估實踐中,技術(shù)性評估范式也受到了猛烈的抨擊和批評。有學(xué)者指出，政策評估首先必須對評估主體的基本目的和用以評估的價值觀做出評估。如果評估者將自以為是的價值中立標準等同于社會公認的價值觀并應(yīng)用于政策評估，那么，即使評估廣泛使用了諸如試驗設(shè)計、數(shù)學(xué)統(tǒng)計、隨機抽樣、問卷調(diào)查和社會審計等數(shù)量化的評估方法，評估仍然是一種“偽評估”(PseudoEvaluation),其弓|導(dǎo)政策實踐的功用將十分有限。①這種批評主要起因于技術(shù)性評估者過分重視學(xué)術(shù)規(guī)范和過于強調(diào)方法的科學(xué)性，相對忽視了公共政策的受體——社會公眾的需求和感受,以至于評估結(jié)論難以被廣大公眾所理解和接受。與此同時，由于過分強調(diào)技術(shù)方法的重要性，以至于20世紀50年代政策科學(xué)創(chuàng)立以來,政策評估領(lǐng)域出現(xiàn)了一種深刻的矛盾:一方面，政策評估項目的應(yīng)用范圍越來越廣，旨在提高公共政策的技術(shù)方法不斷得到改進和創(chuàng)新，另一方面,西方社會公眾對政府公共政策的公正性和價值品質(zhì)的質(zhì)疑卻越來越多，越來越廣泛和尖銳。

正是為了應(yīng)對此類批評、解決這方面的矛盾，政策評估的技術(shù)學(xué)派在保持技術(shù)性評估的主流思想的同時，開始重視對政策評估中的價值問題進行研究，越來越多地吸收價值評估的思想內(nèi)涵，并將其應(yīng)用于實際政策評估中去。其直接結(jié)果，就是政策評估的視野得到進一步拓寬,超越了傳統(tǒng)的對政策效果和影響的實證分析，逐漸將政策目標、政策方案、政策系統(tǒng)、政策過程也納入評估的范圍，并且將價值評估作為一種重要評估指標，納入統(tǒng)一的評估指標體系，使政策評估由技術(shù)性評估范式逐步向系統(tǒng)性綜合評估的方向發(fā)展。

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