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行業(yè)協(xié)會(huì)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的第三方主體，在政府與企業(yè)之間發(fā)揮著上通下達(dá)的聯(lián)結(jié)、傳承作用。某種情況下，政府或政府主管部門往往會(huì)以行政指導(dǎo)的方式，誘導(dǎo)、暗示、支持行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施各類限制競(jìng)爭(zhēng)行為。行業(yè)協(xié)會(huì)所實(shí)施的這種行為并非是接受政府的授權(quán)或委托而行使行政權(quán)力的行為，實(shí)質(zhì)上是在受到政府的支持或政府要求下而實(shí)施的違法行為。因該類行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成了一定的影響，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，致使價(jià)格上漲，產(chǎn)品質(zhì)量下降，最終損害消費(fèi)者利益，所以，反壟斷法有必要對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的該類限制競(jìng)爭(zhēng)行為予以規(guī)制。

(一)行政指導(dǎo)概述

.行政指導(dǎo)的概念

行政指導(dǎo)是行政法學(xué)中的一個(gè)概念。我國的行政法學(xué)者認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指“為達(dá)成一定的行政目的，行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，采取建議、指導(dǎo)、指示、勸告、獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)、警告等非強(qiáng)制性手段，以相對(duì)人任意性協(xié)助為前提，促使相對(duì)人做出一定行為或不作為的活動(dòng)”。日本學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)是指“行政機(jī)關(guān)在其任務(wù)或者所掌管的事物范圍內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，而對(duì)特定的人要求一定的作為或者不作為等，不屬于處分的指導(dǎo)、勸告、建議及其他行為“。法治環(huán)境下，行政指導(dǎo)是依法行政的一個(gè)方面，是建立在行政的強(qiáng)制性基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了行政強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的有機(jī)結(jié)合。可以說，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化而采取的能動(dòng)行政手段。長期以來，行政指導(dǎo)作為一種新型的政府行式在我國各個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮了積極的作用。作為法律強(qiáng)制手段的補(bǔ)充，在協(xié)調(diào)社會(huì)與市場(chǎng)各方主體的利益、緩和各種矛盾沖突、預(yù)防與抑制社會(huì)公共利益與消費(fèi)者利益的損失等方面，可謂是一種靈活有效的行政方式。

但是，不能否認(rèn)，在運(yùn)用行政指導(dǎo)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的過程中還存在著多種問題，比如，以行政指導(dǎo)為名濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍，行政指導(dǎo)的實(shí)施程序不規(guī)范，行政指導(dǎo)的裁量權(quán)較大等，加之實(shí)施過程中，歪曲行政指導(dǎo)的本意，把行政指導(dǎo)當(dāng)作行政命令來行使，侵害了行政相對(duì)人的權(quán)益，擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。這些問題凸顯行政指導(dǎo)缺乏約束、制約的法律機(jī)制的問題，其制度化、規(guī)范化程度急需提高。

.行政指導(dǎo)的目的與意義

行政指導(dǎo)是政府或行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)各種行政目的而實(shí)施的一種行政活動(dòng)。行政指導(dǎo)的目的、方法、內(nèi)容等要素會(huì)直接或間接地影響企業(yè)進(jìn)入或退出市場(chǎng)的難度、商品或服務(wù)的價(jià)格和數(shù)量等，以至于行政指導(dǎo)行為會(huì)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最終成為反壟斷法的違法行為。質(zhì)言之，只要存在行政指導(dǎo)，就有可能導(dǎo)致事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)限制之嫌疑。〔2［同理，即便行業(yè)協(xié)會(huì)的市場(chǎng)行為是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)而作出的，也不應(yīng)當(dāng)游離于反壟斷法的規(guī)制范圍之外。若是行業(yè)協(xié)會(huì)行為達(dá)到了反壟斷法的違法標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施排除這類違法行為，而違法主體的行業(yè)協(xié)會(huì)也必須承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎適用行政指導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該明是基于行政指導(dǎo)所作出的，但也很有可能違反反壟斷法。

.行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容

相關(guān)行政主管部門可通過發(fā)放宣傳材料、舉辦培訓(xùn)班、召開座談會(huì)、有針對(duì)性地進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)等方式開展行政指導(dǎo)工作。具體的行政指導(dǎo)內(nèi)容主要圍繞以下幾個(gè)方面展開。

(1)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)依法活動(dòng)

指導(dǎo)、督促行業(yè)協(xié)會(huì)依法開展活動(dòng)。《反壟斷法》第11條規(guī)定：”行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營者依法競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。”該項(xiàng)規(guī)定明確了行業(yè)協(xié)會(huì)依法負(fù)有自律義務(wù)。指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)禁止從事《反壟斷法》所禁止的違法行為，督促行業(yè)協(xié)會(huì)嚴(yán)格要求會(huì)員企業(yè)遵守反壟斷法。

(2)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)審查、修改協(xié)會(huì)章程、決議等

指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)針對(duì)協(xié)會(huì)章程、行業(yè)規(guī)范、公開倡議等行規(guī)行約依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定進(jìn)行逐項(xiàng)審查，若發(fā)現(xiàn)行規(guī)行約與反壟斷法的規(guī)定相沖突，或者涉及價(jià)格約定等內(nèi)容的，應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎審查，發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法或有可能誘導(dǎo)違法的約定應(yīng)及時(shí)修改，盡快完善規(guī)范。

(3)督促協(xié)會(huì)建立行業(yè)自律機(jī)制

指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)在章程中明確反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的宗旨，尤其在日常協(xié)會(huì)活動(dòng)以及協(xié)調(diào)經(jīng)銷關(guān)系時(shí)，禁止出現(xiàn)反競(jìng)爭(zhēng)行為，積極發(fā)揮自身的紐帶作用，推動(dòng)會(huì)員企業(yè)更新經(jīng)營理念,提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)企業(yè)依法競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)本行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。

.行政指導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響

(1)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用

境，保護(hù)中小企業(yè)等。以預(yù)防惡性競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整供求關(guān)系與企業(yè)之間利益，控制價(jià)格，維持行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)槟康牡男姓笇?dǎo)則會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生積極影響。其次，從行政指導(dǎo)的內(nèi)容來看，行政指導(dǎo)的內(nèi)容涉及廣泛，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響也各不相同。對(duì)市場(chǎng)的進(jìn)入與退出，商品或服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量、設(shè)備等實(shí)施的行政指導(dǎo)，勢(shì)必會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生較強(qiáng)的影響。而針對(duì)營業(yè)方法、品質(zhì)、規(guī)格、廣告、表示等內(nèi)容所實(shí)施的行政指導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的直接影響較小。再次，從行政指導(dǎo)的方法來分析，內(nèi)容明確而具體且覆蓋面較小的行政指導(dǎo)，雖然作用明顯，但很容易限制競(jìng)爭(zhēng)，觸犯反壟斷法，比如，通過行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施的行政指導(dǎo)。還有那些針對(duì)特定行業(yè)設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行政指導(dǎo)以及便于達(dá)成限制競(jìng)爭(zhēng)的合謀協(xié)議或默示共謀的行政指導(dǎo)，則會(huì)誘發(fā)反壟斷法違法行為。

(2)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的消極作用

行政指導(dǎo)雖然對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的積極作用，但是，從反壟斷法的角度來分析，行政指導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也不可避免地造成了一定的消極后果。首先，對(duì)壟斷協(xié)議的形成有著促進(jìn)、催化作用。在實(shí)施行政指導(dǎo)的過程中，很容易促成企業(yè)之間的溝通，對(duì)于原本依靠企業(yè)自身作出的市場(chǎng)行為與判斷，會(huì)受到行政指導(dǎo)的影響而使這些具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的企業(yè)之間達(dá)成減少競(jìng)爭(zhēng)或放棄競(jìng)爭(zhēng)的共識(shí)。質(zhì)言之，行政指導(dǎo)對(duì)企業(yè)之間達(dá)成共同一致的意思表示起到了催化作用。其次，減少競(jìng)爭(zhēng)，溫存低效企業(yè)。行政主體利用行政指導(dǎo)促成市場(chǎng)主體減少或放棄競(jìng)爭(zhēng)，其直接結(jié)果是使低效率企業(yè)留在了市場(chǎng)，免遭市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是極其不利的。表面上，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，但是行政指導(dǎo)本身所具有的權(quán)威是不容忽視的，實(shí)質(zhì)上會(huì)產(chǎn)生隱性的強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性會(huì)直接保護(hù)低效率的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。最后，濫用行政指導(dǎo)或?qū)嵤┑牟灰?guī)范將給國家的競(jìng)爭(zhēng)政策帶來消極的影響，也會(huì)間接影響到市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，以及反壟斷法的執(zhí)法與司法工作，最終使社會(huì)公共利益與消費(fèi)者利益受到損害。

.行政指導(dǎo)與反壟斷法審查

(1)明文規(guī)定的行政指導(dǎo)

如果法律法規(guī)具有建議、指導(dǎo)、勸告、指示等行政指導(dǎo)的明文規(guī)定，那么需要要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、方法等應(yīng)當(dāng)與法律法規(guī)的明文規(guī)定相一致。若是該行政指導(dǎo)所導(dǎo)致的行為符合反壟斷法違法要件，那么應(yīng)該適用反壟斷法。假若行政指導(dǎo)不符合規(guī)定，或者是依據(jù)部門規(guī)章、行業(yè)法規(guī)而作出的，則不屬于合法的行政指導(dǎo)。

(2)無依據(jù)的行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)沒有任何法律法規(guī)規(guī)定，此種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、方法，自行判斷該行政指導(dǎo)行為所具有的限制競(jìng)爭(zhēng)、甚至違反反壟斷法的可能性。如果該行政指導(dǎo)所誘發(fā)的行為符合違法要件，應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法。

(二)行政指導(dǎo)下行業(yè)協(xié)會(huì)涉嫌違法之行為

.接受有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的行政指導(dǎo)

為了維護(hù)和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)確保競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。一是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的條件進(jìn)行調(diào)整或者要求新企業(yè)進(jìn)人須征得行業(yè)協(xié)會(huì)同意的行政指導(dǎo)。該類行政指導(dǎo)行為使企業(yè)因無法滿足或拒絕行業(yè)協(xié)會(huì)提出的進(jìn)入條件而被迫放棄進(jìn)入市場(chǎng)。二是以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的，強(qiáng)行要求企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)的行政指導(dǎo)。三是要求通過行業(yè)協(xié)會(huì)的相互協(xié)調(diào)，調(diào)整供求，協(xié)調(diào)企業(yè)間利益等方面的行政指導(dǎo)。

.接受有關(guān)價(jià)格方面的行政指導(dǎo)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的價(jià)格應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自主決定。價(jià)格方面涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)的行政指導(dǎo)主要有：①提高或降低價(jià)格，并對(duì)控制價(jià)格的額度、幅度等基準(zhǔn)進(jìn)行明確說明；②限制降價(jià)銷售、低價(jià)進(jìn)貨或降低價(jià)格方面；③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會(huì)報(bào)告有關(guān)涉及商業(yè)秘密事項(xiàng)；④行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定零售價(jià)格等；⑤行業(yè)協(xié)會(huì)通過協(xié)議、決定，要求企業(yè)報(bào)告具體價(jià)格數(shù)字、標(biāo)準(zhǔn)等。

.接受有關(guān)數(shù)量和設(shè)備方面的行政指導(dǎo)

接受有關(guān)數(shù)量和設(shè)備方面的行業(yè)指導(dǎo)主要有：①涉及對(duì)生產(chǎn)量、銷售量、進(jìn)出口量、減產(chǎn)幅度、原材料采購等；②要求提供有關(guān)生產(chǎn)銷售量、進(jìn)出口量、新增設(shè)備以及其他類似商業(yè)計(jì)劃；③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會(huì)就通常被視為商業(yè)秘密的事項(xiàng)進(jìn)行報(bào)告；④行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)供求信息交流；⑤對(duì)設(shè)備投資的時(shí)間、規(guī)模等具體標(biāo)準(zhǔn)；⑥要求企業(yè)對(duì)提供具體數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)予以報(bào)告等。

.接受有關(guān)許可、認(rèn)證方面的行政指導(dǎo)

市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、數(shù)量、設(shè)備等方面都是通過許可認(rèn)證規(guī)制的。依據(jù)許可、認(rèn)可制度進(jìn)行規(guī)制則應(yīng)當(dāng)滿足法律所規(guī)定的要件。法律規(guī)定的市場(chǎng)進(jìn)入與退出、價(jià)格、數(shù)量設(shè)備等情況同樣會(huì)限制企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。即使行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)，也會(huì)存在因行政指導(dǎo)手段、方法不同而誘發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)違反反壟斷法的可能。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該注意行政指導(dǎo)實(shí)施的方法與手段，尤其是基于許認(rèn)可制度實(shí)施的行政指導(dǎo)以及具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)。

.行業(yè)協(xié)會(huì)接受有關(guān)經(jīng)營方法等方面的行政指導(dǎo)

經(jīng)營方法、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、廣告、表示等是企業(yè)促進(jìn)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)的具體手段。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意有關(guān)這些方面的行政指導(dǎo)是否限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定的要件對(duì)企業(yè)變更許認(rèn)可等申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行個(gè)別行政指導(dǎo)，這本身并不違法，但是，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)許認(rèn)可等申請(qǐng)內(nèi)容或程序進(jìn)行行政指導(dǎo)的情形，就存在誘發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)違法的可能。5〕比如：①要求新企業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)需要征得行業(yè)協(xié)會(huì)的同意，或者就進(jìn)入條件與既存企業(yè)協(xié)調(diào)等方面的行政指導(dǎo)。②在新企業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，要求行業(yè)協(xié)會(huì)以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。③在數(shù)個(gè)企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，要求申請(qǐng)的企業(yè)相互之間或行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)的行政指導(dǎo)。④針對(duì)單個(gè)企業(yè)提出的價(jià)格等方面許可的申請(qǐng)，要求行業(yè)協(xié)會(huì)接受其成員企業(yè)委托一并提出申請(qǐng)的行政指導(dǎo)。⑤針對(duì)每個(gè)企業(yè)可以依法自主決定提出的價(jià)格等方面許可的申請(qǐng)，要求企業(yè)相互間或行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行調(diào)整，或者通過行業(yè)協(xié)會(huì)提交申請(qǐng)，或者須征得既存企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)同意，方可提交申請(qǐng)的行政指導(dǎo)等。

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行業(yè)協(xié)會(huì)與行政指導(dǎo)