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機制：統一番號　　在一座北方城市里，曾發生過這樣一起交通事故。環城路上，一輛接送學生放學回家的校車與一輛違章行駛的貨車攔腰相撞，校車受損嚴重，許多學生生命處于垂危之中。但是后面趕上來的汽車司機，卻下意識地首先撥通了122，向交管部門報告交通事故.等這位司機向交警說明事情原委之時，時間已經過去10分鐘。　　由于缺乏122與120之間的聯動機制，這位司機再次撥通120電話，但是最寶貴的第一搶救時間已經白白地浪費，10名學生付出了生命的代價。事后，一位醫生在接受媒體采訪時痛心疾首：如果這位司機第一時間撥打了120電話，又或者122與120之間有實時信息聯動，那么許多孩子的生命將因此得以挽救。　　在南寧，同樣的事件卻有了完全不同的結果。2002年10月29日，南寧市二塘煤礦發生重大火災事故，急需119消防車滅火、120救護搶救傷員、122疏通現場交通、110警察現場維持公共安全。而這一切，南寧市應急聯動中心從接警到處警只用了38秒。在23分鐘內，110、119、120、122四個部門全部到現場救援。　　現在，許多城市普通的一起交通事故往往會引發諸如起火、傷員以及偷盜等問題，需要110、119、120、122四個部門實時聯動。但是目前我國的實際情況是，面對突發事件常常發生四個部門間信息不能互通，先到事故現場的部門往往因為其他配合部門未到而束手無策。　　2001年11月11日，南寧市率先建立了我國第一個城市應急聯動系統。但是南寧市應急聯動中心繞不開的卻是體制問題。簡單說來，在南寧應急聯動中心上班的工作人員，仍各自隸屬于110、119、120、122四部門，工資、升遷、職稱等等各有歸屬。這種臨時多國部門的管理、溝通以及考核都成為障礙。　　實質上，南寧市政府是采取了“政府主導”的模式，市政府專門成立了一個城市應急聯動中心，為公安、交通、消防、醫療等聯動部門提供統一辦公場所，人員由各單位分別派駐，接受中心和原單位雙重領導。　　四部門聯動實際上是聯合辦公，并沒有從體制上打破公安、交通、消防、醫療四部門間的隔閡，屬于一種權宜之計，要想將南寧市這種個體模式向全國推廣，將是困難重重。許多政府部門在財政壓力面前，會考慮單獨建一個城市應急聯動中心是否造成浪費，合署辦公的模式在遇到各單位權益之爭時是否行得通等等。　　目前許多地方又多以公安系統的110為主體建設應急聯動模式，在110、119、122三臺合一上，基本能夠順利磨合。但是也有地方公安部門承認，即使是這三臺合一也常遭遇尷尬：119在應急聯動時有更多的自主權。而這種模式要想實現與120的四臺合一，則難度相當大，因為整合中將面臨誰真正說了算的問題。　　針對這種情況，為了健全應急聯動法規，經過多方認證與全盤考慮，2005年1月，國務院常務會議審議并原則通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。2月25日，國務委員兼國務院秘書長華建敏在向全國人大常委會報告突發公共事件應急預案編制工作情況時表示：“全國應急預案框架體系已初步形成?！? 　　新的《國家突發公共事件總體應急預案》明確規定，政府部門辦公廳在城市應急聯動系統建設中擔任主體地位，由各級政府辦牽頭建設并實施城市應急聯動，政府行政主管兼任城市應急聯動系統總指揮。　　該預警的實施從此將在體制上打破原有部門間的條條框框限制，有效整合我國現有應急部門資源，促進110、119、120、122四臺合一，避免以往因信息不能互通導致諸多悲劇發生的情況。模式：統一建制　　經過2003年“非典”的洗禮，北京、廣州、深圳、杭州、成都等地分別開始建設應急聯動系統。2004年，城市應急聯動成為各省市的工作重點，在短短兩三個月內，眾多城市都開始上馬應急聯動系統。建設城市應急聯動系統有沒有成功模式可以復制？規模不同的各級城市，建設上有沒有區別？　　北京大學計算機系王文俊博士說，中國有幾百座城市，不同城市有著不同的需求狀況和規模，比如有的城市以防洪為重點，有的城市需要重點防地震，還有一些城市存在社會治安問題等，因此需要根據不同城市的不同狀況來設計系統，而不能片面抄襲其他城市的成功模式。此外，除了城市具有的不同特點，城市規模大小、經濟發展速度等也決定選擇的模式。比如，北京、上海每天的接警量（包括119火警、110匪警、120救助及122交通事故等）達到4萬人次以上，而一個中小城市，可能每天的接警量只有幾十個，這些城市建立城市應急系統自然有所區別。另外，中西部城市和沿海發達城市相比，接警量也區別很大，因此在模式上應按需選擇。　　綜合應急系統在國內雖是新生事物，但已經出現了不少流派，專家和學者也在不停地探討著哪種模式更適合不同特色城市的要求。業界基本上達成了一個共識，即四大基本應急模式。一是“分布接警、分布處警、大警協同”模式，此模式指突發公共事件的受理仍由原二級指揮中心受理，一般和較大突發公共事件由原各委辦局二級指揮調度中心指揮處置，而重大及特重大突發公共事件或需要跨警種協調時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進行跨警種協調或指揮決策。這一模式總體來說適用于大型城市。如果公安局已實現“三臺合一”，則只作為一個統一的中心出現。上海是采用該模式的城市，政府授權公安局進行重大或特重大突發公共事件的處置、指揮。公安局設有接警中心受理110、119報警，指揮中心進行重大或特重大突發公共事件的處置、指揮。貴陽也采用該模式，但與上海模式不一樣的是，由政府建立指揮中心進行重大或特重大突發公共事件的指揮。　　二是“統一接警、分布處警”模式，政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發公共事件。根據突發公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級指揮中心進行分配處置。　　三是“統一接警、分布處警、大警協同、資源共享”模式，政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發公共事件。根據突發公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級中心指揮決策。重大或特重大突發公共事件或需要跨警種協調時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進行跨警種協調或指揮決策。成都是采用該模式的城市，政府授權公安局負責統一受理突發公共事件，進行重大或特重大突發公共事件的處置、指揮。公安局設有統一接警席，受理110、119、120、122報警，綜合調度席進行重大或特重大突發公共事件的處置、指揮。二、三級模式比較適用于有特色，接警量不太大的中等城市。　　四是“統一接警、統一處警”模式，政府建立統一的市指揮中心，或授權某二級指揮中心，負責統一受理突發公共事件，并進行統一處置、指揮、決策。南寧采用該模式，建有市應急聯動中心，進行公安、交警、消防、急救、防洪、護林等的統一指揮調度平臺，實現市民的所有報警、急救、求助、投訴，只需撥打統一的特服電話號碼就能得到政府相應部門的救助。同時系統通過計算機通信技術自動快速獲取報警、急救、求助、投訴人的詳細地址，并顯示出救助事件地點附近的公安、交警、消防、急救等部門警力和救助資源的分布，信息網絡根據事件類型自動提供相應的事件背景信息和最優的解決方案，由指揮員利用這些信息快速地跨部門、跨警區、跨警種下達命令，完善的無線覆蓋網，使各聯動單位能及時收到指令，趕赴現場處理各種事件。這種全新的指揮調度模式使得離散的資源得以互聯和共享，能實施迅速高效的各部門聯合行動，最大程度地減少國家和人民的生命財產的損失。此模式對于接警量不大的中小城市比較適用。聯動：統一將領　　2005年11月13日下午1時，中國石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸事故，爆炸嚴重污染了松花江，哈爾濱市度過了為期4天的大停水。這起引人注目的突發事件，在哈爾濱建城史上尚屬首次。一連串的多米諾骨牌效應，一連串的反思事后開始。　　在國家環保總局召開的全國環境污染事故應急電視電話會議上，環?？偩指本珠L王玉慶用嘶啞的嗓音多次重復著遺憾：在這次松花江污染事故中，正是由于吉林省環保局信息傳遞不力，導致國家環?？偩皱e過了將此次污染事故控制在萌芽狀態的機會。　　其實，問題不只出在一個城市內。由于吉林省反饋不力，附近城市緊急上馬，猝不及防，污水事件給下游其他城市的百姓生活造成了極大困難。　　城市間應急聯動從這一危機中呼之欲出。　　如果說2003年上半年的“非典”疫情給我們的最大啟迪是需要在全國建立統一指揮、高效機動、協同聯動的應急信息系統，以便迅速、主動、有效地應對公共突發事件。那么松花江污水事件給我們留下的疑問是城市間的應急聯動系統如何真的聯動起來？　　近年，我國“數字城市”規劃中多有應急聯動指揮系統，例如廣西南寧的城市應急聯動系統。有關部委也在行動：交通部海事局幾年前提出建設海洋船舶溢油監視和應急管理系統，并首先在煙臺海監局實施；中國海洋石油渤海公司聯合有關單位成立渤海石油環保服務公司，建設渤海溢油應急服務系統，成為我國第一家具有國際二級溢油響應能力的專業環保服務公司；國防科工委新建了國家核應急管理中心，大大提高了我國的核應急管理能力；國家環境保護總局組建了國家環境保護總局環境應急與事故調查中心，建設全國環境污染與生態破壞事故應急管理系統；國家和地方的防汛抗旱指揮部及其系統是我國重要的政府應急系統，發揮了重要作用。　　所有這些大大小小的應急聯動如果不能建立統一的、法定的技術規范，數據標準，數據交換格式，制定相應的制度和管理辦法，打破城市間的信息壁壘，那城市的應急聯動還是一紙空文。　　如果說城市內部是一種小聯動，那么城市之間就是大聯動。　　大聯動的組織與實施面臨相當大的挑戰性。其發起、組織、管理等方面，需要跨區域、跨政府的多個機構間的協商與決策。在目前體制框架內，協調是一件相當困難的事情。城市間應急聯動涉及的數據種類多，需求也多樣化，這導致實施過程在一定程度上是動態、脆弱的，很容易受到干擾而改變。　　用戶群體的共識、適當的組織形式、有效的機制、可操作的標準、務實的項目計劃、參與機構的通力合作，是城市間應急聯動成功的保證。中國在這方面的嘗試還非常有限，缺乏建立跨越政府機構和跨越行政邊界的應用經驗。但在當前，區域城市間的合作越來越密切，區域管治系統正在逐步建立，而且很多突發事件也都是跨地域的。在這樣的背景下，城市間應急聯動也就勢在必行。記者手記變，只是第一步　　當任何事情要成為全國統一協調統一指揮的任務時，工作量該有多么可怕？應急聯動就意味著這種情況的發生。　　且不說很多地方還沒有建設應急聯動系統，仍然處于110、119各自為戰的境況，就說現在已經將應急聯動系統做得不錯的系統，也仍然圈定在城市內部——南寧的應急聯動一定沒有與成都相連。　　在國家新發布《國家突發公共事件總體應急預案》中，已從制度上保證了城市應急聯動系統建設的可能性，主管部門不再是以前的110、120等這些互相不能指揮，只能協調的部門，而改成了統管一方的人民政府。但是，該預案并沒有明確規定系統必須具備的數據項以及數據格式。也就是說，以城市為單位的信息孤島問題解決了，而城市和城市之間形成了更大的信息孤島。吉林的苯泄漏事故到黑龍江仍然不能迅速解決——各城市應急聯動系統不一樣，不能跨城市聯動??！　　如果相關主管部門能制定出應急聯動的基礎數據交換規則，那以城市為單位的應急聯動系統就會成為可以搭設小橋的小島，等到各城市都建設得初具規模了，剩下的互聯互通當然就是順理成章的事情了。　　當然，一旦規定了技術參數，有些正建或已經建好的系統就得改。但那是摸著石頭過河必須付出的代價，起碼有了標準，一些城市中比較成熟的110等系統可以擴容，擴成幾個部門都響應的應急系統也不是不可能。　　應急聯動，任重而道遠。

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應急聯動：多國部隊 實現統一指揮

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