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日本行政指導(dǎo)下的行業(yè)協(xié)會行為規(guī)制

《關(guān)于行政指導(dǎo)的禁止壟斷法指南》

該指南于1994年6月30日頒布，并于2010年1月1日修訂實施。指南的前言指出，企業(yè)與行業(yè)協(xié)會的行為，即使是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)而作出，也不應(yīng)當(dāng)獲得反壟斷法的豁免。如果該類行為符合禁止壟斷法上違法行為的要件，公平交易委員會應(yīng)當(dāng)采取法律規(guī)定的排除措施排除該違法行為。如果企業(yè)或行業(yè)協(xié)會是根據(jù)行政指導(dǎo)實施了違法行為，該企業(yè)或行業(yè)協(xié)會也將對該違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎運(yùn)用行政指導(dǎo)。同時，企業(yè)和行業(yè)協(xié)會也應(yīng)當(dāng)牢記，即使是基于行政指導(dǎo)所為的行為，也可能產(chǎn)生違反禁止壟斷法的問題。該指南有以下三部分構(gòu)成。

(1)關(guān)于行政指導(dǎo)與禁止壟斷法關(guān)系的基本解釋

基本解釋包括兩方面內(nèi)容：一是法律、法規(guī)上有具體規(guī)定的行政指導(dǎo)。如果有具體規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)實施的行政指導(dǎo)在目的、內(nèi)容、方法等方面應(yīng)當(dāng)與法律法規(guī)的規(guī)定相一致。如果對方是自愿接受限制，那么接受行政指導(dǎo)的行為不構(gòu)成違反禁止壟斷法上的問題。但是，如果該行政指導(dǎo)引發(fā)的行為滿足相關(guān)的違法要件，則可適用禁止壟斷法。二是法律或法規(guī)上沒有具體規(guī)定的行政指導(dǎo)。在此情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所作出的行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、方法判斷該行政指導(dǎo)限制或阻礙公平、自由競爭或者甚至于引發(fā)反壟斷法違法行為的可能性。如果符合違法行為的要件i即可適用反壟斷法。

(2)行政指導(dǎo)行為的種類

對于該問題，列舉了以下不同類型行政指導(dǎo)。一是關(guān)于市場準(zhǔn)入、退出的行政指導(dǎo)。比如：①要求新企業(yè)的進(jìn)入須征得該相關(guān)市場中既存企業(yè)或行業(yè)協(xié)會的同意，或?qū)M(jìn)入的條件進(jìn)行調(diào)整的行政指導(dǎo)。②以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的，要求新進(jìn)入者加入相關(guān)市場中的行業(yè)協(xié)會的行政指導(dǎo)。③要求通過相關(guān)市場中的行業(yè)協(xié)會促使企業(yè)相互協(xié)調(diào)，調(diào)整供求，協(xié)調(diào)企業(yè)間利益等方面的行政指導(dǎo)。二是關(guān)于價格的行政指導(dǎo)。比如：①提高或降低價格，并對價格的額度、幅度等基準(zhǔn)進(jìn)行明確說明的行政指導(dǎo)。②在價格降低的情形下，要求限制進(jìn)行低價銷售、低價進(jìn)貨或降低價格方面的行政指導(dǎo)。③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會就通常被視為商業(yè)秘密的事項進(jìn)行報告的行政指導(dǎo)。④要求行業(yè)協(xié)會穩(wěn)定其交易對方的零售價格等的行政指導(dǎo)。⑤要求提供具體價格數(shù)字以確定標(biāo)準(zhǔn)等事項進(jìn)行報告的行政指導(dǎo),以便促使行業(yè)協(xié)會進(jìn)行協(xié)調(diào)或經(jīng)由行業(yè)協(xié)會交換報告等。三是關(guān)于數(shù)量和設(shè)備的行政指導(dǎo)。比如：①有關(guān)生產(chǎn)銷售數(shù)量、進(jìn)出口數(shù)量、減產(chǎn)率、原材料采購量等方面的具體數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)的行政指導(dǎo)。②說明供需預(yù)測等具體標(biāo)準(zhǔn)，要求提供有關(guān)生產(chǎn)銷售量、進(jìn)出口量、新增設(shè)備以及其他類似經(jīng)營計劃的行政指導(dǎo)。③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會就通常被視為商業(yè)秘密的事項進(jìn)行報告的行政指導(dǎo)。④當(dāng)需要作出短期供求預(yù)測時，要求通過行業(yè)協(xié)會就供求交換意見的行政指導(dǎo)。⑤設(shè)備廢棄的時間、規(guī)模等具體標(biāo)準(zhǔn)的行政指導(dǎo)。⑥要求對提供具體數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報告的行政指導(dǎo)，這樣會促使通過行業(yè)協(xié)會進(jìn)行協(xié)調(diào)或經(jīng)由行業(yè)協(xié)會交換報告。四是關(guān)于經(jīng)營方法、質(zhì)量、規(guī)格、廣告、表示等方面的行政指導(dǎo)。原則上該行政指導(dǎo)并不違法。但是，如果接受行政指導(dǎo)的企業(yè)或行業(yè)協(xié)會來決定該具體標(biāo)準(zhǔn)，或者該標(biāo)準(zhǔn)不合理損害消費(fèi)者利益，或者強(qiáng)制要求會員企業(yè)遵循該標(biāo)準(zhǔn)，則有可能違反禁止壟斷法。

(3)許可、認(rèn)可等形式的行政指導(dǎo)

進(jìn)入、退出市場、價格、數(shù)量、設(shè)備等方面都是通過許可認(rèn)可來規(guī)制的，不得利用許可、認(rèn)可的方式限制或阻礙企業(yè)的公平、自由競爭。行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定的要件，對企業(yè)的許可認(rèn)可等進(jìn)行正常的個別行政指導(dǎo)，本身并不違法。但是,不可否認(rèn)存在因行政指導(dǎo)內(nèi)容和方法而誘發(fā)企業(yè)或行業(yè)協(xié)會實施違反禁止壟斷法行為的可能。比如：①要求新開業(yè)者申請進(jìn)人許可、認(rèn)可時須征得既存企業(yè)或行業(yè)協(xié)會的同意，或者就進(jìn)入條件等進(jìn)行協(xié)調(diào)的行政指導(dǎo)。②在新開業(yè)者申請進(jìn)入許可認(rèn)可時，要求新進(jìn)入者加入相關(guān)市場中的行業(yè)協(xié)會，以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。③在數(shù)個企業(yè)同時申請許可、認(rèn)可進(jìn)入相關(guān)市場時，要求申請的企業(yè)間或行業(yè)協(xié)會進(jìn)行協(xié)調(diào)的行政指導(dǎo)。④針對每個企業(yè)可以依法獨(dú)立判斷提出的價格等方面許可、認(rèn)可的申請，要求行業(yè)協(xié)會接受其會員企業(yè)委托一并提出申請的行政指導(dǎo)。⑤針對每個企業(yè)可以依法自主決定提出的價格等方面許可、認(rèn)可的申請，要求企業(yè)相互間或行業(yè)協(xié)會進(jìn)行調(diào)整，或者通過行業(yè)協(xié)會提交申請，或者須征得既存企業(yè)與行業(yè)協(xié)會同意方可提交申請的行政指導(dǎo)。

2.行政指導(dǎo)下行業(yè)協(xié)會違法行為的經(jīng)典案例

(1)日本石油聯(lián)盟價格卡特爾案

日本石油聯(lián)盟價格卡特爾案的案情顯示，在1970年11月中提高成品油的銷售價格達(dá)成了一致意見，采取了統(tǒng)一的行動，實施了價格卡特爾行為。依據(jù)日本對價格卡特爾的判定原則來分析，日本石油聯(lián)盟被判違法是顯而易見的。但是，本案的問題并不僅僅是價格卡特爾案件，后來判明，這一漲價行為受到了行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)，在這種情況下，行為者的違法性認(rèn)定是否會受到影響，答案是否定的。日本石油聯(lián)盟在上訴過程中盡管提出了抗辯，但日本東京最高法院在1982年3月審理該案時作出了如下判決：在行業(yè)協(xié)會決定提價后進(jìn)行降價的行政指導(dǎo)，即使認(rèn)為在會員企業(yè)中遵從這一行政指導(dǎo)抑制了提價的幅度，如果在行業(yè)協(xié)會內(nèi)沒有明確廢除該決定，那么，該決定的效力就可認(rèn)為是依然存在的。從本案的判決結(jié)果來看，行政指導(dǎo)并沒有成為本案認(rèn)定違法的阻卻事由。當(dāng)然，涉及價格的行政指導(dǎo)如果明顯地違反了禁止壟斷法的宗旨、目的，原則上應(yīng)予以禁止。但是，也存在需要行政指導(dǎo)的必要，如果行政指導(dǎo)能確保不損害消費(fèi)者利益、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，就可被認(rèn)為是合法行為。

(2)日本野田醬油公司案

在日本野田醬油公司案中，［21野田醬油和日本醬油協(xié)會在日本政府廢除了醬油的統(tǒng)制價格后，醬油價格本應(yīng)由市場機(jī)制調(diào)節(jié)自由定價，但是，日本野田醬油等企業(yè)與日本醬油協(xié)會卻對醬油價格進(jìn)行協(xié)商、操縱，是一種很明顯的反競爭行為。然而，本案并非簡單的價格卡特爾，據(jù)查，日本醬油協(xié)會與野田醬油所實施的價格卡特爾行為是在政府部門的干預(yù)下所實施的,這種在政府的行政指導(dǎo)下所促成的價格卡特爾是否違法的問題引起了日本社會的特別關(guān)注。

本案中，野田醬油和日本醬油協(xié)會對日本公平交易委員會的處理結(jié)果作了如下辯解：其一，野田醬油和日本醬油協(xié)會是在政府部門的行政指導(dǎo)下進(jìn)行的，事實上沒有選擇拒絕的自由，如果沒有這種特殊的情況是不會發(fā)生這種行為的。其二，日本醬油協(xié)會所采取的一系列措施為廢除統(tǒng)制價格政策的決定得到了切實的實施，從這一點(diǎn)來講，協(xié)會的行為并不違法。然而,日本公平交易委員會并沒有接受上述辯解，而在判決中作了如下說明：①如日本醬油協(xié)會所述，其行為目的是配合政府實施價格政策，但是，即便是為了使政府的價格政策得以順利實施也必須要在合法的范圍內(nèi)進(jìn)行，因此，上述理由是不能認(rèn)定醬油協(xié)會的行為是合法的，不能以此阻卻其違法性。②雖然野田醬油和日本醬油協(xié)會辯解稱自己的行為目的是促使廢除統(tǒng)制價格得以順利實施，但是，即便是行政指導(dǎo)的負(fù)責(zé)人也沒有權(quán)力讓行業(yè)協(xié)會違反法律的規(guī)定來促使廢止統(tǒng)制價格政策。③即便是政府機(jī)關(guān)也不能對《禁止壟斷法》進(jìn)行隨意的解釋，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因不理解《禁止壟斷法》進(jìn)行了錯誤的行政指導(dǎo)時，行業(yè)協(xié)會有責(zé)任通過自己的判斷來理解法律所規(guī)定的內(nèi)容，并依法從事。有沒有行政指導(dǎo)或許會成為適用罰則時所應(yīng)考量的因素,但并不影響對違法性的認(rèn)定。

因此，日本公平交易委員會認(rèn)為，如果行業(yè)協(xié)會的行為違反了日本禁止壟斷法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定，即使有行政指導(dǎo)因素的存在也不影響對其違法性的認(rèn)定，不能排除對其適用法律。

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